从欧洲“马肉丑闻”看全球形势下食品安全监管

■ 解卉 李军民 菏泽出入境检验检疫局

摘 要：本文简要回顾了欧洲“马肉丑闻”事件的始末，对其产生的原因和处理结果进行分析梳理，探讨了全球食品安全形势的新变化、由此带来的监管难题以及食品安全监管的发展方向，并对“马肉丑闻”给中国食品安全监管带来的启示进行了思考。

关键词：马肉丑闻 食品安全监管 发展方向

民以食为天，食以安为先。回顾近年来国内外屡禁不绝的食品安全问题，不仅刺痛着我们脆弱的神经，更拷问着全世界食品生产企业的道德底线以及政府监管部门的法制力量。2013 年以来，欧洲食品丑闻不断。几百吨马肉挂着牛肉标签堂而皇之的销售，且波及16 个欧洲国家的28 家企业，而所有涉及到的供应商、食品厂、超市以及政府职能部门都在互相推诿，互相指责。自2013 年3 月起，欧盟要求各成员国要对各自国内的加工牛肉实施DNA 抽检，同时抽检肉类中是否含有马用止痛药成份。欧盟宣布将对整起事件进行严格调查，由国际刑警组织统一负责相关的调查工作。“马肉丑闻”成为自疯牛病以来欧洲大陆发生的最严重的食品安全危机。他山之石，可以攻玉。回顾欧洲“马肉丑闻”事件的始末，对其产生的原因和处理结果进行分析思考，有助于我们吸取教训，为健全和完善我国的食品安全保障体系研究提供借鉴。

1 “马肉丑闻”不断发酵对欧洲市场的影响

1.1 马肉丑闻让欧洲食品监管部门和政府颜面尽失， 

欧盟委员会于2000 年1 月在布鲁塞尔正式发表了食品安全白皮书，其中提出了一项根本 性的改革计划．即通过立法改革来完善欧盟“从农场到餐桌”一系列食品安全保证措施，同时建立新的欧盟食品管理机制。欧盟内部有着利益主体责任明确的食品安全管理体系，涵盖了食品链的全过程[1]。欧洲食品监管部门和欧洲的消费者一向理所当然地认为，欧盟的食品安全标准是全世界最严格的，欧洲食品监管部门四处说教输欧食品国家监管体系存在的问题，欧洲消费者一向为此感到自豪。马肉丑闻爆发后，民众谈肉色变，政府监管机构、驰名食品生产企业感到颜面尽失，遭到消费者唾骂。消费者感觉食品安全现状让人无法接受，对食品监管部门和生产企业的信任迅速流失。

1.2 马肉丑闻涉及欺诈和不正当牟利，严重打击消费者信心

在市场经济条件下，在经济利益的驱使下，无论在哪里都存在非法牟利的可能。马肉价格仅为牛肉的三分之一不到，牟利是食品供应商制假售假、铤而走险的直接动因。特别是在严重的经济衰退中，食品价格上涨，供应商面临寻找更廉价配料的巨大压力，其结果就是欺诈现象日益严重。事发后，供货商和生产商都宣称自己是受害者，将责任推给上游或下游企业和供应商。食品安全事件容易平息，而公众知情权被侵犯，信任受伤害，所导致的隐形损失恐怕短期难以弥补。

1.3 马肉丑闻拷问监管部门对食品标签的监管有效性 

欧美等发达国家相当重视食品标签在食品安全性风险管理方面的作用，食品标签对食品安全性具有警示作用，尤其对有特殊饮食习惯的宗教群体和人群。如标注配料表，不仅要让消费者知道食品中含有哪些成分，同时也提醒对某些食品成分有过敏症的消费者，要注意避开这些会引起过敏症的特定成分[2]。在不知情情况下吃下了自己不愿意吃的食物，甚至含有自身过敏的过敏原成分，可能造成消费者的严重过敏反应甚至死亡，这是对消费者知情权和人身健康权的严重损害。此次马肉丑闻中，除了明显的虚假标示～“挂牛头卖马肉”外， 还有检测发现马肉中含有对人体有害的药物成分。事发之初， 甚至查出有猪肉充当牛肉混入清真食品中，更引起了宗教界人士的愤怒。食品标签监管的有效性和权威性备受质疑。

1.4 马肉丑闻倒逼欧洲食品监管机制 

从上世纪90 世纪以来，欧洲经历了疯牛病、二恶英事件， 欧盟先后制定了20 多部食品安全相关法规，建立了一整套食品安全法律体系，并成立欧洲食品安全局，负责从农田到餐桌全过程的食品安全监控。但是这些仍不能完全避免食品安全事件的发生，究其原因在于：一是复杂的食品生产销售链导致风险点迅速增多;二是欧洲缺乏统一的食品安全监管政策， 欧盟一体化内部发展不平衡，各国监管制度不同，水平有差别； 三是在经济衰退中，欧洲国家食品监管预算下降。据悉，欧洲已经有十年没有对牛肉实施DNA 抽检了。让财政预算捉襟见肘的欧洲食品监管部门纠结的是：是关注如牛肉中混入马肉这种对健康无害的掺假行为，还是关注如甲醇和三氯甲烷勾兑的致命假伏特加等影响人类健康的非法添加。在实际监管行为中，往往安全问题更加重要。但从多大程度上重视食品供应链的食品欺诈，则需要巧妙的平衡。

2 全球食品安全形势的新变化带来的监管难题以及食品安全监管的发展方向。

2.1 全球食品安全形势的新变化及监管难题

2.1.1 经济全球化带来食品产业链的复杂化

在经济全球化和技术革新日新月异的大背景下，食品的生产和供应亦呈现出生产加工工艺复杂化和食物供应链全球化的两大发展趋势。加工工艺复杂，涉及的加工环节增多，食品可能遭受污染或掺杂的风险就加大；食品供应链漫长，从农场到餐桌要经过多道关口，给不法分子为自己谋取暴利提供了可乘之机。以联合利华公司为例，在欧洲要卖出3 万种不同规格的商品，其生产环节涉及全球超过16 万家商品和服务提供商。这些商品从农场到工厂再到商店的运动距离相当于往返月球两次。采购的多元化使得逐一检查每个供应商以及他们提供的每种原料是一项艰巨的工作，同时也进一步推高了食品的成本。

2.1.2 监管割裂的跨国供应使追溯、监管难度加大

随着经济全球化的不断加快，跨国公司的大规模发展，食品供应链不断拉长，进一步加大了食品跟踪与追溯的难度，使相关部门的监管往往鞭长莫及，极易出现监管疏漏和缺失，致使食品不安全风险增加，同时导致官员、供应商和零售商之间的关于责任划分的相互指责不可避免。如此次席卷欧洲的马肉风波，其源头即主要来自东南欧一些国家的屠宰场和企业， 不少收到波及的零售商、供应商纷纷表态称自己亦是掺假的受害者来推脱责任。

在食品安全形势不容乐观的情况下，假冒伪劣等食品欺诈案件在全世界此起彼伏。DNA 检测、食品标识符合性检测成了当今食品安全控制的薄弱环节。

2.2 食品安全监管发展的新方向 

许多发达国家的法律源自发展早期，更加看重安全性而不是可追溯性。同时官方层面的监管执行也因为政府裁员而变得力不从心。针对这种情况，首先应探索研究管理商品可追踪性的新方法。提高可追踪性不仅仅是做好备案工作，还要做好分析工作，这是一项长期性的安全需求。二是明确企业是产品质量安全的首要负责人。食品行业常常要求第三方检测向食品或食品原料供应商提供检测合格证明作为市场准入条件， 然而让供应商能够直接向买家确保食品安全控制是十分必要的，仅仅依靠第三方检测结果作为准入依据是不恰当的；三是规则的多样性，对生产商来说，最大的问题是满足不同市场上的不同规则要求，由于规则之间缺乏相互协调，导致供应商遵守规则的难度加大；四是提高初级农产品生产者的地位，农民是食品供应链的第一个环节，通常也是地位最低的。许多农民面临巨大压力，他们必须把成本尽可能降低，否则将有可能被行业淘汰。让农民拥有更为公平的利润份额，他们就有可能有更多的资金投入到提高产量和质量上，这反过来会帮助改善整个食品供应链的质量安全形势。

3 “马肉丑闻”对中国食品安全监管的启示

3.1 充分认识中国食品安全问题的根源极其长期性

由于受社会经济发展和消费水平的限制，我国的食品安全工作起步较晚，无论是政府监管、企业生产还是消费者的消费习惯等都决定了我国的食品安全工作任重而道远。首先，中国的农业生产经营极其分散，两亿家庭各自耕作自家平均0.6 公顷的土地，细碎分散的结构和保障统一的质量标准极达到， 存在极大的安全隐患；二是全国共有50 万家企业从事食品行业，而其中大多数只有不到10 名员工，这些企业没有足够的财力来改善技术和提高质量；三是中国的消费规模令食品丑闻的威胁变的非常巨大，没有哪个国家的食品消费量超过中国；四是消费者既是食品丑闻的受害者，同时也是问题的一部分。崇尚节俭使得人们普遍不愿意在吃上花很多钱，重“价” 而不重“质”的消费习惯给质量低劣的产品提供了生存空间。以上因素使得中国的食品安全问题是特定历史阶段的必然产物并将长期存在。

3.2 “马肉丑闻”对中国食品安全监管的启示

3.2.1 检视与借鉴欧盟对马肉事件的处理和应对措施

首先，在事件发生之初，欧盟及成员国对丑闻不捂不藏、不封锁消息，直面丑闻，成为最见效的危机处理。欧盟信息公开之做法，最大程度缓释了消费者的恐慌与不安。这一开放心态， 尤其值得中国食监机构认真反思和借鉴。第二，欧盟食品产销链很长，但欧盟应急反应快捷，处置过程颇讲章法[3]。以此次马肉风波中的芬德斯公司销售的问题千层面为例，目前通过可追溯制度，已经查明千层面中的牛肉在食品链中的流转过程是： 从罗马尼亚屠宰场到荷兰中间商，再到塞浦路斯中间商，再到法国斯潘杰洛公司，再到法国可米吉尔公司，再到芬德斯公司[4]。这证明欧盟已建立的食品产销安全可追溯架构体系在应急过程中是能体现“疗效”的。而在中国，绝大多数食品安全可追溯架构体系尚为空白。

3.2.2 引入现代零售业，增强供应链监管 

作为全球供应链的重要环节，中国正迅速成为世界最大的食品杂货市场。在我国，食品安全管理中长期缺少“食品链” 的概念，食品卫生管理取代了食品安全管理，没有把食品安全建立在“从田头到餐桌”的全程监控上。然而随着《食品安全法》的实施，我国政府在食品安全上投入更多的资金和人力，同时由于公众和媒体监督部门的积极参与，食品安全情况正逐步好转。近年来，跨国现代零售业进入已经带来更高的食品供应链控制国际标准，导致对食品安全供应链的控制越来越有效。质量保障需要供应商和生产商的配合，建立供应链各个环节共同担责、相互制约的机制，对于保障食品安全至关重要。

3.3 建立健全责任追究机制

此次次马肉风波势必会在欧洲政坛掀起洗牌潮，有关负责人往往不需要提醒就自觉引咎辞职。反观国内，某些食品危机之后撤换的官员，没多长时间就另行重用，让人感觉问责过轻。再加上行业内部自我监管缺失，食品行业内部“民不举，官不究”的做派盛行，导致食品安全监管部门对安全问题麻木漠视。当威胁公众健康的危机出现时，应及时明确应对及责任部门，建立食品安全责任追究机制。要对中国食品监管难度有清醒的认识，同时中国应该在加强立法和监管方面向欧洲学习， 让通过非法手段牟利者得不偿失。无论法制完善程度如何，单靠法制本身难以确保食品安全，也不足以完全震慑不法商人之贪婪。惟有日常监管常抓不懈才能将不安全概率降至最低。通过责任追究机制的建立，不仅要将公共权力关进笼子里，也要通过各种监管将人类心底的这种“恶”关进笼子里。

3.4 健全食品安全事件应急处理机制

马肉丑闻发生后，英法政府第一时间向公众排除食品安全方面的担忧，强调食用马肉对人体无害。从马肉丑闻后欧盟国家和媒体的态度可以看出，食品安全对他们来说是天大的事情，欧盟认为这次以低价肉充高价肉的做法不制止，在食品安全方面的漏洞就会越来越大。这次风波对中国这样地域广、人口众多的国家而言，有非常重要的借鉴意义。食品安全监管涉及人的生命，永远要放到非常高的位置。同时，要认识到市场经济条件下，在经济利益的驱使下，存在此类非法牟利是必然的。同时我们也应该看到，自SARS 事件后我国政府对社会公共危机的公关处理有了长足的进步。从“三鹿奶粉”事件、到速冻食品微生物超标、再到近期的“美素丽儿”奶粉事件， 及时通过媒体向大众传达真实可靠的事件真相，并正面问题， 不瞒不躲，才是最有效的危机公关。

3.5 提高全社会的食品安全高度重视的整体意识 

这次马肉事件，最初是欧洲的监管机构通过DNA 检测检验出来的，这样一种对于食品安全监管的细致化和专业程度值得我们学习。应该说，检测技术并不难学，难学的是政府、社会、公众对于食品安全高度重视的整体意识。然而对于食品安全监管，政府并非无所不能，欧洲之前的一些行业丑闻， 往往是业内的竞争对手最先披露的。因此，抓食品安全，必须要引导公众积极参与食品安全监管。为解决当前食品安全信息不畅的问题，应完善信息服务、引导生产和消费。可以借鉴发达国家把品安全的标准和规章除以文件的形式公开发行， 并刊登在报纸、杂志和网络上。食品安全管理机构经常召开听证会，征求大众对关注食品问题的建议，加大群众对企业的监督，提高公众参与食品安全监管的积极性．形成全社会食品监管局面[5]。

参考文献

［1］周峰，徐翔. 欧盟食品安全可追溯制度对我国的启示 经济纵横，2007 年第10 期. 

［2］白献晓，马强，韩蕴，孙春花. 食品安全监管的国际经验比较与启示. 河南农业科学, 2006 年12 期. 

［3］鲁宁 .“挂牛头卖马肉”的中国思考. 四川日报. 

［4］王朝恩 . 马肉风波问责欧盟食品安全监管. 法制日报. 

［5］陈卫康．骆乐. 发达国家食品安全监管研究及其启示. 广东农业科学,2009 年第8 期.